.
ETS2 może podbić inflację w Polsce o 2,3 pkt. proc. od 2028 r., ale rząd może istotnie ograniczyć to ryzyko.
Wejście unijnego systemu ETS2, obejmującego emisje z pojazdów i budynków, ma być opóźnione przynajmniej o rok – do 2028 r. Szacujemy, że wprowadzenie systemu ETS2 od 2028 r. przy cenie 59 euro za tonę CO2 może potencjalnie podbić inflację w Polsce nawet o 2,3 pkt proc. Rząd może jednak ograniczyć ten wzrost poprzez wprowadzenie rozwiązań osłonowych.
Kontekst – wdrożenie ETS2 od 2028 r.
ETS2 pojawił się na radarze decydentów, ponieważ jego skutki są znacznie bardziej widoczne dla obywateli niż pośrednie efekty opodatkowania emisji w energetyce czy dużych instalacjach przemysłowych w ramach obecnie obowiązującego systemu ETS1.
Obecny system wpływa na rachunki gospodarstw domowych za energię elektryczną z opóźnieniem i może być łagodzony przez ceny regulowane czy tarcze energetyczne. W tym sensie ETS1 stanowi raczej wyzwanie konkurencyjności dla przedsiębiorstw niż widoczny koszt dla konsumentów.
Zgodnie z rewizją dyrektywy unijnej z maja 2023 r. system ETS2 miał objąć od początku 2027 r. emisje gazów cieplarnianych z paliw kopalnych wykorzystywanych w prywatnym transporcie drogowym, ogrzewaniu budynków i w małych instalacjach przemysłowych.
Na początku listopada br. ministrowie środowiska i klimatu UE przesunęli datę wdrożenia ETS2 o rok, na styczeń 2028 r. Na tym samym spotkaniu potwierdzili ambitny unijny cel redukcji emisji o 90 proc. do 2040 r. w stosunku do poziomów z 1990 r.
Decyzja o odroczeniu wdrożenia ETS2 musi być jeszcze potwierdzona poprzez nowelizację dyrektywy EU ETS. W konkluzjach z październikowej Rady Europejskiej zobowiązano Komisję Europejską (KE) do dokonania takiej rewizji, co zostało odzwierciedlone w opublikowanym niedawno przez KE planie prac legislacyjnych na 2026 r. Prace nad nowelizacją dyrektywy EU ETS są przewidziane na III kwartał 2026 r. Pod koniec listopada br. KE zaproponowała także zmiany w rezerwie na rynku uprawnień do emisji CO2 (MSR), aby zapewnić płynniejsze rozpoczęcie funkcjonowania nowego systemu ETS2. Zmiany te mają m.in. zwiększyć możliwości stabilizowania cen pozwoleń na tym rynku, gdy przekroczą 45 euro za tonę CO2 w cenach z 2020 r., co w 2028 r. będzie odpowiadać cenom bieżącym w okolicach 60 euro.
Niemniej Polska wciąż zabiega o odroczenie wdrożenia ETS2 o trzy lata, czyli do 2030 r. W połowie września wiceminister klimatu i środowiska Krzysztof Bolesta mówił o koalicji 15 państw UE, w tym Polski, Włoch czy Belgii, sprzeciwiających się obecnemu kształtowi ETS2. O ile przesunięcie daty wdrożenia ETS2 na 2028 r. wydaje się niemal pewne, o tyle wydłużenie tego okresu będzie raczej trudne.
ETS2 a inflacja w ocenie banków centralnych
Wyższe koszty nośników energii dla gospodarstw domowych podbiją inflację, gdyż koszt uprawnień do emisji zostanie przerzucony na finalnego konsumenta. Oszacowania skali tego wpływu są obarczone dużą niepewnością, która dotyczy m.in. poziomu cen uprawnień w ETS2. Przykładowo najnowszy raport Bloomberg NEF wskazuje szeroki zakres scenariuszy cenowych, z centralną prognozą ok. 100 euro/tCO2.
Ryzyko inflacyjne związane z ETS2 zaczęły dostrzegać zagraniczne banki centralne, m.in. Europejski Bank Centralny (EBC) czy Czeski Bank Centralny (CNB), oraz ostatnio przedstawiciele NBP. EBC przyjął wartość progową 45 euro/t CO2 (w cenach z 2020 r.), o której wspomina dyrektywa EU ETS, i odpowiada ona 59 euro/t CO2 w cenach bieżących z 2027 r. Ta cena jest jednym z założeń technicznych EBC w jego projekcji makroekonomicznej z grudnia 2024 r. EBC zakładał, że dystrybutorzy energii zapłacą za emisje i przerzucą zwiększone koszty na konsumentów. Przy założeniu wdrożenia ETS2 zgodnie z pierwotnym terminem od 2027 r. ekonomiści EBC oszacowali wpływ ETS2 na inflację HICP w strefie euro w przedziale od 0,0 do 0,4 pkt proc. w 2027 r. oraz lekko niżej w 2028 r. Założyli przy tym opóźnienia przeniesienia wyższych kosztów na konsumenta, ponieważ firmy będą rozliczać uprawnienia ETS2 za 2027 r. w 2028 r. Ponadto wskazali, że występują opóźnienia w zmianie cen kontraktów konsumenckich na gaz ziemny i ceny regulowane oraz że działania fiskalne mogą osłabić efekt inflacyjny.
W projekcji inflacyjnej CNB szacowano, że ETS2 doda 0,9 pkt proc. do ścieżki inflacyjnej od 2027 r. Ekonomiści ING monitorujący gospodarkę Czech oszacowali wpływ ETS2 na inflację na ok. 1,2 pkt proc. Jednak z powodu opóźnionego przeniesienia kosztów i oczekiwanych działań łagodzących rządu końcowy efekt na inflację może zostać zmniejszony do 0,8 pkt proc.
Wpływy ETS2 na inflację w Polsce wg szacunków NBP
W Polsce NBP wielokrotnie komunikował ryzyko inflacyjne związane z wdrożeniem ETS2. Przykładowo temat ten był poruszany podczas listopadowej konferencji prezesa NBP Adama Glapińskiego, który wspomniał o dwupunktowym impulsie inflacyjnym z powodu ETS2. Podczas prezentacji listopadowej projekcji inflacji ekonomiści NBP ujawnili swoje szacunki wpływu ETS2 na inflację. W scenariuszu z ceną uprawnień do emisji na poziomie 59 euro/t CO2 ETS2 doda do inflacji CPI 2,0 pkt proc. Główne czynniki to wzrost kosztów ogrzewania indywidualnego (0,5 pkt proc. dla węgla i 0,4 pkt proc. dla gazu ziemnego) i wyższe ceny paliw w transporcie (0,7 pkt proc. dla wszystkich paliw). NBP wskazuje także na pośrednie efekty drugiej rundy na poziomie 0,4 pkt proc., gdyż wyższe ceny energii podbiją ceny innych towarów i usług.
Szacunki ING wpływu ETS2 na inflację w Polsce
Według naszych szacunków wprowadzenie systemu ETS2 przy cenie 59 euro za tonę CO2 podbije inflację w Polsce o 2,3 pkt proc. Przy zróżnicowanych współczynnikach emisyjności dla poszczególnych paliw taka cena uprawnień do emisji oznaczałaby wzrost cen paliw w transporcie (benzyny o 10 proc., oleju napędowego o 11 proc.) oraz w ogrzewaniu domów (gazu ziemnego o 23 proc., a węgla o 44 proc.). Szacowany przez nas na 2,3 pkt proc. wpływ na inflację może się okazać niższy, gdyż rząd dysponuje szeregiem instrumentów regulacyjnych i fiskalnych pozwalających załagodzić skutki inflacyjne wdrożenia ETS2, włączając środki wsparcia bezpośredniego konsumentów z nowego unijnego Społecznego Funduszu Klimatycznego.
Nasze wewnętrzne obliczenia bezpośredniego wpływu wdrożenia ETS2 przy cenie 59 euro/t CO2 są wyższe niż szacunki NBP, ponieważ uwzględniliśmy wzrost kosztów ciepła w małych instalacjach, przyjmując, że 25 proc. obecnych emisji nie jest objętych ETS1. Z drugiej strony nie uwzględniliśmy pośrednich efektów drugiej rundy. Szacujemy, że bez działań łagodzących bezpośredni efekt na inflację wyniesie 2,3 pkt proc. przy wkładzie paliw stałych (węgla) na poziomie 0,8 pkt proc., gazu ziemnego 0,6 pkt proc., ciepła 0,3 pkt proc., a paliw w transporcie o kolejne 0,6 pkt proc.
Potencjalne skutki ETS2 dla inflacji zależą od struktury paliwowej gospodarstw domowych
Polska jest szczególnie dotknięta skutkami ETS2 ze względu na wysokie uzależnienie od węgla. Dotyczy to nie tylko energetyki, lecz także struktury zużycia paliw w gospodarstwach domowych do ogrzewania domów. Według danych Eurostatu zużycie paliw stałych (węgla) przez polskie gospodarstwa domowe stanowi 80 proc. węgla spalanego przez gospodarstwa domowe we wszystkich krajach UE, podczas gdy udział Polski w energii finalnej UE 27 wynosi zaledwie 9 proc.
Wysokie uzależnienie gospodarstw domowych od węgla powoduje, że ETS2 wywrze bardzo silny negatywny wpływ dochodowy na polskie gospodarstwa domowe. Zwraca na to uwagę najnowszy raport krajowego ośrodka emisji (KOBiZE), jak również niedawny artykuł naukowy w czasopiśmie Energy Policy. Podkreśla się, że ubóstwo energetyczne gospodarstw domowych zwykle idzie w parze z ich sytuacją ekonomiczną, a gospodarstwa domowe wykorzystujące węgiel do ogrzewania są zazwyczaj uboższe, starsze i mniej skłonne do inwestowania w zmianę źródła paliwa. W rezultacie ETS2 należy traktować jako podatek o negatywnym oddziaływaniu dystrybucyjnym, czyli relatywnie bardziej obciążającym biedniejsze gospodarstwa domowe.
Polska widzi opóźnienie wdrożenia ETS2 przy zachowaniu harmonogramu funduszy UE
Wdrożenie ETS2 jest ściśle powiązane z wprowadzeniem Społecznego Funduszu Klimatycznego (SFK), który ma wspierać inwestycje umożliwiające zastąpienie wysokoemisyjnych paliw wykorzystywanych do ogrzewania budynków lub poprawę efektywności energetycznej. Polska ma otrzymać ponadproporcjonalny (względem historycznych emisji) udział w wypłatach w SFK (18 proc.), co odpowiada 11,4 mld euro w latach 2026–2032. Według przedstawicieli rządu finansowanie to powinno być dostępne nawet dla inwestycji realizowanych z wyprzedzeniem, nawet w tym roku, również jeśli pobór opłat z ETS2 zostanie przesunięty.
Rozporządzenie z 2023 r. ustanawiające SFK przewiduje możliwość bezpośredniego wsparcia dochodowego dla gorzej sytuowanych gospodarstw domowych, ale środek ten jest ograniczony do 37 proc. całkowitej kwoty przyznanej państwu członkowskiemu z SFK. Ta możliwość może jednak ograniczyć skalę impulsu inflacyjnego przy wdrożeniu ETS2. Z drugiej strony co najmniej 63 proc. środków SFK trafi na działania strukturalne i długoterminowe inwestycje w efektywność energetyczną, dekarbonizację źródeł ciepła i chłodu czy niskoemisyjny transport. W Polsce projekt planu SFK został przygotowany przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej i przedstawiony do konsultacji społecznych w czerwcu 2025 r. Wciąż czeka na zatwierdzenie przez rząd, zanim zostanie przekazany do Brukseli.
NBP utrzymuje ETS2 jako czynnik ryzyka, ale bez uwzględnienia w projekcji inflacyjnej
Ponieważ formalna procedura rewizji ETS2 na szczeblu UE jest w toku, spodziewamy się, że NBP nie będzie uwzględniać skutków ETS2 w bazowych scenariuszach projekcji inflacyjnych, przynajmniej do zakończenia oficjalnego procesu rewizji ETS na poziomie UE. NBP zwykł uwzględniać w projekcjach jedynie prawnie wiążące środki. Oczekujemy, że NBP będzie komunikować ETS2 jako potencjalne ryzyko inflacyjne, ale nie jako element prognozowanej ścieżki inflacji. Może się to zmienić najwcześniej po przeprocesowaniu rewizji w EU ETS pod koniec 2026 r.
Miejmy nadzieję, że gorąca debata wokół ETS2 podniesie świadomość konsumentów i zmobilizuje instytucje rządowe do przyspieszenia inwestycji w efektywność energetyczną i czyste źródła ciepła w budynkach. Potencjał poprawy w tym zakresie pozostaje ogromny, a finansowanie tych inwestycji jest możliwe zarówno ze środków publicznych (unijnych i krajowych), jak i komercyjnych w warunkach niższych stóp procentowych w Polsce.
Leszek Kąsek, Michał Rubaszek, Rafał Benecki
Biuro Analiz Makroekonomicznych ING Banku Śląskiego